第一二三回 頒明詔聖君籌憲政 定官制賢相話滄桑







  話說這位氣壞的漢大臣,就是孫家鼎孫老中堂。當下孫家鼎道:“你們別道我外教,立憲這一件事情,我也略略研究過一番。那立憲國的法,與君主國全異。所以異的地方,不在形迹上,是在宗旨上。宗旨一變,一切用人行政之道,無不盡變。

  譬如重心一移動,全體的質點,就都要改變方向了。此種大變動,行在國力強盛時光,尚不免有騷動之憂,現在國勢衰弱到如此地步,照我看來,變得太急太驟,怕就漸騷然不靖之象,似該先革掉叢弊太甚諸事,等到政體清明,漸漸的變更,也不算晚。”徐世昌立起道:“孫中堂,逐漸變更的法子,已經行了多年,一點子沒有成效,就爲國民的觀念不變,他的精神也無從而變。只有大大的變革,才能夠發起全國精神呢。”孫家鼎道:“照老哥這麽說,必是國民的程度,漸已能及,才能夠這麽辦。只是現在時光,國民能實在知道立憲利益的,不過千百人中之一;至於能夠知道立憲之所以然,又知道爲之之道的,恐怕不過萬人中一人罷了。上頭雖然頒佈憲法,百姓都懣然不知。就這麽辦去,不但無益,倒適爲厲階,仍宜謹慎點子的好。”

  徐世昌還未回答,漢大臣中,早又站起一個人來。衆人瞧時,乃是管學大臣張百熙張尚書。只見張尚書道:“孫中堂的話,說得何嘗不是!但是國民程度,全在上頭的人勸導。現在上頭的人,沒法子提高他的程度,倒說等候國民程度高了,才立憲法,這是永不能必的事。照我個人意見,以爲與其等候他程度高了立憲,不如先預備立憲,再慢慢的施誘導,使國民得漸幾于立憲國民程度好的多呢!”滿大臣中又站起一人,乃是榮尚書榮慶,發出反對的議論道:“我非不深知立憲政體之美,但是吾國政體寬大,漸流弛紊。爲今之制,極該整飭紀綱,綜核名實,立居中馭外之規,定上下相維之制。行過數年之後,官吏盡知奉法,人民鹹稱便利,然後徐議立憲也未晚。如果不察中外國勢之異,徒徇立憲的好名兒,勢必至執政者無權。那一班神奸巨蠹,倒得棲息其間,日引月長,爲禍非校此事關及國家安危,還請諸位從長計較。”瞿鴻機介面道:“惟其如是,所以都說預備立憲,不是說立即立憲,榮尚書可以放心。”尚書鐵良道:“我聽得各國的立憲,都由國民要求了才成功。要求得利害的,甚至於暴動。日本雖然未至於暴動,那要求卻也很利害的。國民能夠要求,是已深知立憲之善,知爲國家分擔義務。現在未經國民要求,倒要先給他權柄,那班國民不懂事,反以分擔義務爲苦,便怎麽呢?”衆人聽了,都不作聲。

  直隸總督袁世凱袁公再也耐不住了,當下立起道:“天下事勢,何常之有?從前歐洲人民,積受壓力,又有愛國思想,所以出於暴動以求權利。我國則不然,朝廷既崇尚寬大,又沒有外力相迫,人民處於不識不知之天,絕不知有當兵納稅的義務。所以各國的立憲,因民之有知識而使民有權;我國因差民以有權之故而知有當盡之義務。事理之順逆不同,預備之法,亦不能同。總以使民知識漸開,不迷所向,爲吾輩莫大之責任。

  這是吾輩所當共勉的。”鐵良道:“照此說來,預備立憲之後,該設立內閣,厘定官制,明定許可權,整理種種機關。且須以全力開國民的知識,溥及普通教育,派人分至各地演說,使各處紳士商民知識略相平第才好呢!”袁公道:“豈特如是而已?

  數千年相沿的政體,一旦欲大變其面目,那各種問題,勢必相連而及。譬如一座老屋,當沒有議及修改時光,任它飄搖,倒也似乎尚可支援;等到議及修改,一經動工拆卸,那朽腐的梁柱,摧壞的粉壁,紛紛發現,以致多費工作。改政之道,也是如此。現在就以所知的事講起來,如京城各省的措置,蒙古、西藏的統轄,錢幣的劃一,賦稅的改政,漕運的停止,這種事情,都是極委曲,極繁重,都該于立憲以前,逐漸辦妥,辦起來真是日不暇給呢!”鐵良道:“我還有一個疑團,現在地方官所嚴懲的,共有四等人,是劣紳、劣衿、土豪、訟棍。凡百州縣幾盡被若輩盤踞,再沒有人起而與爭。現在如果預備立憲,勢必首先講求自治。那麽這一班人且公然握地方的命脈,那不就糟了麽?”袁公道:“這又何足爲患?只消多選循良之吏,發到各省去做地方官,專以扶植善類爲事。使公直的得各伸其志;奸匿的無由施其技。如是始可爲地方自治的基礎。”瞿鴻機道:“這麽說仍當以講求吏治爲第一要義,舊法新法,原無二致的。”醇親王載灃道:“衆位的高論,都是很有道理的。

  我看立憲這一樁事,既然如此繁重,人民程度能及與否,又在難必之數,那就不能不多留時日,爲預備地步了。時光已經不早,講了這大半天,也該散了。明兒召見,咱們就把預備立憲的主見,回奏兩宮,衆位看是如何?”於是諸王大臣,又商議了一會子,意見大相同略。次日,入朝面奏。到了七月十三日,朝廷就頒下預備可立的上諭,其辭道:朕欽奉慈禧端佑康頤昭預莊誠壽恭欽獻崇熙皇太后懿旨,我朝自開國以來,列聖相承,謨烈昭垂,無不因時損益,著爲審典。現在各國交通,政治法度,皆有彼此相因之勢,而我國政令,日久相仍,日處阽危,憂患迫切。非廣求知識,更訂法制,上無以承祖宗締造之心,下無以慰臣庶治平之望。是以前筒派大臣分赴各國,考察政治。現載澤等回國陳奏,皆以國勢不振,實由於上下相暌,內外隔閡,官不知所以保民,民不知所以護國。而各國之所以富強者,實由於實行憲法,取決公論,君民一體,呼吸相通,博採衆長,明定許可權,以及籌備財用,經劃政務無不公之于黎庶。又兼各國相師,變通盡利,政通民和,有由來矣。時處今日,惟有及時詳晰甄核,仿行憲政,大權統於朝廷,庶政公諸輿論,以立國家萬年有道之基。但目前規制未備,民智未開,若操切從事,徒飾空文,何以對國民而昭大信?故廓清積弊,明定責成,必從官制入手。亟應先將官制分別議定,次第更張,並將各項法律詳慎厘訂。而又廣興教育,清理財政,整頓武備,普設巡警,使紳民明悉國政,以預備立憲基礎。著內外臣工切實振興,力求成效。俟數年後規模粗具,查看情形,參用各國成法,妥議立憲實行期限,再行宣布天下。視進步之遲速,定期限之遠近。著各省將軍督撫曉諭士庶人等,發憤爲學,各明忠君愛國之義,合群進化之理,勿以私見害公益,勿以小忿敗大謀。尊崇秩序,保守和平,以預備立憲國民之資格,有厚望焉。將此通諭知之。欽此!

  這一道明詔頒佈之後,全國人民有歡忭的,有恐懼的,也有發言譏刺的。歡忭的是慶倖從此後得爲立憲國國民了;恐懼的是怕人民程度不及,將來反多事故;發言譏刺的,是逆料政府決不會有好事情幹出來,立憲並無頒限,一紙空文,無非是騙人勾當。人民雖是這個樣子,朝廷上卻把此事瞧得異常鄭重。

  頒發詔書的次日,即派鎮國公載澤,大學士世續、那桐、榮慶,貝子載振,尚書奎竣鐵良、張百熙;戴鴻慈、葛寶華、徐世昌、陸潤庠、壽耆,直隸總督袁世凱,公同編纂京朝官制。並著外省總督端方、張之洞、升允、鐵良、周馥、岑春萱各派司道大員到京,隨同參議。又派慶親王奕劻,大學士瞿鴻機、孫家鼐,總司核定。

  各位編制大臣奉到旨意,即於十六日,在頤和園裏頭,開第一次會議,議出了辦法。於是就在恭王府朗潤園裏頭,設立編制館,以府尹孫寶琦、京卿楊士琦爲提調,金邦平、張一摩、曹汝霖、汪榮寶爲起草課委員,陸宗輿、鄧邦述、熙彥爲評議課委員,吳廷燮、郭曾炘、黃端祖爲考定課委員,周樹模、錢能訓爲審定課委員。此外京曹須議的,吏部衙門,有長順、劉元弼;戶部衙門,有李經野、程利川、林景賢、傅蘭泰;財政處,有陳遹聲;禮部衙門,有瑞緒、劉果、聶獻琛;兵部衙門,有王維翰、慶蕃;練兵處,有哈漢章、良弼、王士珍、朱彭壽;刑部衙門,有曾鑒、胡彤恩;工部衙門,有郭慶華、潘慎修。

  各疆臣所派,兩江是荊光典,俞明震;兩湖是陳夔麟、曾廣熔;兩廣是於式枚,四川是劉學廉、徐樾,陝甘是熙麟。

  編制各大臣于未曾動手編制之前,先會銜奏陳厘定官制宗旨,大略五條:第一,此次厘定官制,遵旨爲立憲預備,應參仿君主立憲國官制厘定,先就行政司法各官,以次編改。此外凡與司法行政無甚關係各署,一律照舊。第二,此次立定官制,總使官無屍位,事有專司,以期各有責成,盡心職守。第三,現在議院遽難成立,先就行政、司法厘定,當採用君主立憲國制度,以合大權統於朝廷之諭旨。第四,欽差官、閣部院大臣、京卿以上各官,作爲特簡官,閣部院所屬三四品人員,作爲請簡官;閣部院五至七品人員,作爲奏補官;八九品人員,作爲委用官。第五,厘定官制之後,原衙門人員,不無更動或至閑散,擬在京另設集賢資政各院,妥籌位置,分別量移,優予俸祿。

  旨意下來,著即按照陸續籌集,詳加編定。起草課各委員奉到此旨,頓時就忙起來,終日伏案埋頭,精心編撰。不多幾日,京朝官制草案,早都撰擬脫稿。由評議課委員評議過,再由考定課委員加以考核。審定課委員悉心審定,才敢呈由編制大臣,經各編制大臣一律署諾,然後送往總司核定處刪改具奏。

  總核官制大臣慶親王奕劻,瞿中堂鴻機,孫中堂家鼐,三個兒接到草案,不敢怠慢,打足精神,逐案逐案的瞧閱。見所擬官制,大抵依據端方等原奏,斟酌而成。爲首是內閣,設總理大臣一人,左右副大臣二人。各部尚書,均爲內閣政務大臣、參知政事。下設提調一,副提調一,置五局,是制誥局,庸勳局,編制局,統計局,印鑄局。那武官考試處,就附設在庸勳局裏頭。各部督設尚書、左右侍郎各一人。只外務部仍設管部大臣一人,下設承政廳、參議廳、及參事、郎中主事、七品小京官、錄事等員。視各部事務之繁簡,以定額缺之多寡,是爲各部通則。凡陸海軍部、吏部以外各部,都是這麽辦法。各部的名稱次第,首爲外務部;次爲民政部,即以巡警部改設,並將步軍統領衙門所掌事務,及戶禮工三部所掌有關民政各事並人;次爲財政部,以戶部財政處改設;次爲陸軍部,以兵部練兵處及太仆寺裁並改設;次爲海軍部,暫歸陸軍部辦理;次爲法部,以刑部改設,並以戶部現審處所掌事務並人;次爲學部,仍從舊制;次爲農工商部,以商部工部歸併設立;次爲交通部;次爲理藩部,以理藩院改設;次爲吏部。此外並改政務處爲資政院,升禮部爲典禮院,改大理寺爲大理院,都察院仍如舊制。

  又設集賢院、審計院、行政裁判院,及軍諮府等,共計十一部七院一府。

  三位總核大臣瞧過之後,互相籌議。孫家鼐道:“內閣本是閑曹,經這麽一改,冷署變成繁缺了。”瞿鴻機道:“世變滄桑,何常之有?我朝入關之始,官制雖緣明朝舊制,以六部管行政,丙閣司票擬,且升大學士爲正一品,但是彼時總樞機參密,勿的大半是天潢親貴,豐沛故人。政柄操在武夫手裏,雖有閣臣,不過黼黻承乎罷了。海甯陳之遴,溧陽陳名夏,且爲了弄權植黨,死的死,竄的竄。號爲碩甫名臣的杜文端、馮文毅諸公,都不過仰親貴鼻息,伴食中書過一輩子是了,天下安危,與他一毫都不相涉。等到聖祖以沖齡嗣位,那時候滿漢之間,稍稍相習。輔政四貴臣,又皆因專橫恣肆,不克令終。

  三藩之變,天下幾危,內發晁錯之謀,外奏郭李之續的,又都出於漢臣。爲了這麽,漢大臣漸獲信作。聖祖又留意文學,高江村、李昆山輩,皆以儒臣翰苑,與聞機密。世宗嗣服,承累洽重熙之後,挾雷霆萬鈞之威,旋乾轉坤,與天下更始,悉化軫域之見。滿漢才傑,並蒙委任。把內閣政柄,移入軍機處。

  鄂文端、張文和兩公,並直樞府。那時候,一人獨運於上,非惟漢大臣無所短長,就是滿洲親貴,也孜孜救過不暇。植黨弄權,更非敢所設想了。高宗禦極,強張兩相,並受顧命,翊贊樞廷。鄂以儒臣登宰輔,矢志公忠。當時承平日久,滿洲世族,漸流矜誇,鄂相深爲恨嫉,所以引用的多是漢族寒素之士,一時物望鹹歸。那不得志的滿人,誇毗無實的漢人,便都趨向桐城門下,朝士遂分爲鄂張兩黨。鄂相早卒,鄂黨遂歸失敚張相爲人,小廉曲謹,內結主知,而時以微詞馬下,測人主喜怒,以後於文襄和致齋,都承他的衣缽。嘉慶道光兩朝,台閣風氣,以不辦一事爲持重,不聽一言爲老成,雍容揖攘,百事就此叢脞了。本朝初制親藩,不得與聞政事,雍正時光怡賢親王輔政,出自特典,又作別論。嘉慶親政,成哲親王領軍機大臣,那是爲仁宗方在諒闇,仿古時塚宰聽政之制。且當大奸初夷,籍以鎮定人心,所以甫及百日就出去的。自從文宗棄天下,穆宗方在沖幼,恭親王遂以議政王人領樞廷,政局爲之一變。直到於今,沿而未革。”孫家鼐道:“不必說了,這不過都是用人行政,微有出入,官制究未曾大改。現在這麽,是把從前制度,根本推翻了。”奕劻道:“推翻也罷,不是推翻也罷,那都是沒要緊的事。我看這草案擬的還不很妥當,大家商量商量,怎麽改它一下子!”瞿孫兩人齊說王爺所見極是。奕劻道:“依我主見,好好的禮部,何必改稱典禮院?那行政裁判院、集賢院,添設得更沒有道理。就是財政部、交通部,名兒題得也不雅致,你們視是如何?”瞿相道:“這部名果然太不雅。”於是公同籌議了一會於,改財政部爲度支部,交通部爲郵傳部,典禮院仍爲禮部,刪去行政裁判、集賢兩院。次日會銜上奏,其辭道:竊臣等伏讀七月十三日上諭,時處今日,惟有及時詳晰甄核,仿行憲政,廓清積弊,明定責成必從官制入手,亟應先將官制,分別議定,次第更張等因。欽此。又伏讀十四日上諭,咋已有旨宣示爲急爲立憲之預備,飭令先行厘定官制。事關重要,必當酌古准今,折衷至當,纖悉無遺。著派載澤等公同編纂,悉加厘定,深仰吾皇太后、皇上變宜民之至意,率士臣庶感頌同聲,實中國轉弱爲強之關鍵。茲事體大,臣等仰稟聖謨,總司核定,斷不敢草率從事,亦不敢敷衍塞責。月餘以來,准厘定官制大臣載澤等陸續送到草案,臣等悉心詳核,反復商確,間有末協,次第更定,京內務官,現已竣事。

  竊維此次改定官制,既爲預備立憲之基,自以所定官制與憲政相近爲要義。爲立憲國官制,立法、行政、司法三權並峙,各有專屬,相輔而行。其意、美法良,則諭旨所謂廓清積弊,明定責成,兩言盡之矣。蓋今日積弊之難清,實由於責成之不定,推究厥故,三端:一則許可權之不分。以行政官而兼有立法權則必有藉行政之名義,創爲不平之法律,而末協輿情。以行政官而兼有司法權,則必有徇平時之愛憎,變更一定之法律,以意爲出入。以司法官而有兼有立法權,則必有謀聽斷之便利,制爲嚴峻之法律,以肆行武健,而法律浸失其本意。舉人民之權利生命,遂妨害於無形。此許可權不分責成之不能定者一也;一則職任之不明。政以分職而理,謀以專任而成。今則一堂而有六官,是數人共一職也,其半爲冗員可知。一人而曆官各部,是一人更數職也,其必有專長可見。數人分一任,則築室道謀,弊在玩時。一人兼數差,則日不暇給,弊在廢事。是故賢者累于牽制,不肖者安於推諉。是職任不明責成之不能定者二也;一則名實之不副。名爲吏部,但司簽掣以事,並有銓衡之權。

  名爲戶部,但司出納之事,並無統計之權。名爲禮部,但司典儀之事,並無禮教之權。名爲兵部,但司錄營兵籍武職升轉之事,並無統禦之權。是名實不副,責成之不能定者三也。故臣等厘定官制,謹遵諭旨,上稽本朝法度之精,旁參列邦規制之善爲主義。而尤以清積弊,定責成,漸圖憲政成立爲指歸。

  首分權以定限。立法、行政、司法三者,除立法當屬議院,今日尚難實行,擬暫設資政院以爲預備外,行政之事,則專屬之。內閣、各部大臣,內閣有總理大臣,各部尚書亦爲內閣政務大臣,故分之爲各部,合之皆爲政府,而情無隔閡。入則參閣議,出則各治部務,而事可貫通。如是則中央集權之勢成,政策統一之效著。司法之權,則專屬之法部,以大理院任審判,而法部監督之,均與行政官相對峙,而不爲所節制。此三權分立之梗概也。此外有資政院以持公論,有都察院以任糾彈,有審計院以查濫費,亦皆獨立,不爲內閣所節制,而轉能監督閣臣,此分權定限之大要也。

  次分職以專任。分職之法,凡用有各衙門,與行政無關係者,自可切於事情。首外務部,次吏部,次民政部,次度支部,次禮部,次學部,次陸軍部,次法部,次農工商部,次郵傳部,次理藩部。專任之法,內閣各大臣同負責任。除外務部載在公約,其餘均不得兼充繁重差缺。各部尚書只設一人,侍郎只設二人,皆歸一律。至新設之丞參,事權不明,尚多窒礙,故特設承政廳,使左右丞任一部總匯之事。設參議廳,使左右參議任一部謀議之事。其郎中、員外郎、主事以下,視事務之繁筒,定額缺之多寡。要使責有專歸,官無濫設,此分職專任之大要也。次正名以核實,巡警爲民政之一端,氮正名爲民政部。度支部以財政處、稅務處並入。兵部徒擁虛名,擬正名爲陸軍部,以練兵處太仆寺並入,而海軍部暫隸焉。既設陸軍部,則練兵處之軍令司,宜正名爲軍諮府,以握全國軍政之要樞。刑部爲司法之行政衙門,徒名曰刑,義有未盡,擬正名爲法部。商部本兼農工,擬正名爲農工商部,理藩院擬正名爲理藩部。太常、光祿、鴻臚三寺,同爲執禮之官,擬並入禮部。工部所掌,半已分隸他部,擬改爲郵傳部,而以輪路郵電佐入。此正名核實之大要也。若是則責成既已明定,積弊庶可廓清。憲政規模,實肇於此。如以議院甫有萌芽,驟難成立,所以監行政者,尚未完全。或改今日軍機大臣爲辦理政務大臣,各部尚書均爲參預政務大臣,大學士仍留辦內閣事務,雖名稱略異,而規制則同。行政機關,屹然已定。憲政官制,確有始基矣。抑臣等更有請者,制法固求其盡善,徒法不能以自行,必能有辦事之精神,而後有改良之功效。要在大小臣工,顧名思義,視國如家,無自私自利之心,有任勞任怨之實,各修職事,共濟艱難。庶仰副兩宮孜孜圖治之懷,下慰薄海喁喁向風之望。是則臣等與有責成,尤不勝惶悚執幸者也。是否有當,伏候聖明裁擇,乾斷施行。謹將官制清單二十四件,繕呈禦覽,恭候訓示。謹奏。

  欲知官制草案奏上之後,是否批准,且聽下回分解。


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