>>> 2008年第10期

认真对待政治惯例

作者:喻 中







  2008年5月5日,第四届全国民间法、习惯法学术研讨会在武汉召开。与会学者在民间法、习惯法的框架内,讨论了不同民族、不同地区的草根习惯、民间规则,展示了丰富多彩的乡土秩序,让我们在国家颁布的正式法律体系之外,看到了另外一个生机盎然的规则丛林。而且,学者们针对民间法、习惯法的研究报告,大多源于社会调查,带有鲜活的泥土气息,体现了从真实生活出发的学术追求,在一定程度上,反映了法律人类学、法律社会学的中国风格、中国趣味。
  学者们的报告既让我获益良多,也让我体会到某些不足。因为,几乎所有的发言者,都只讨论习惯法的一个方面——民间习惯法,而对习惯法的另一个方面——政治习惯法,则缺乏足够的兴趣与关照。其实,与制定法相对应的习惯法,既生长于江湖之远,也流行于庙堂之上。国家的政治生活既要遵循正式颁行的宪法与法律,事实上也在遵循各种各样的政治习惯。譬如,人代会与政协会“两会”同时召开的习惯、党中央就政府领导人的建议人选征求各民主党派意见的习惯、各级领导干部退休年龄的习惯、甚至包括像“第一代领导人、第二代领导人、第三代领导人”这种以“代”来修饰、概括政治领导人的习惯……诸如此类的政治习惯,虽然并不见于正式的宪法与法律,但它们对当代中国的政治生活,发挥着潜在而深远的影响。当代中国的法学研究,如果要立足于中国政治生活的现实,要结合中国法律生活的真实情况,适应中国改革和发展的当前需要和长远需要,就必须直面这样的政治习惯。如果要强调法学研究的“结合实际、有的放矢”,还有什么“实际”,还有什么“的”,比这些政治习惯更重要呢?
  宪法学研究注重国家的政治生活,习惯法研究注重不成文的秩序与规则,把这两个看似不相关的研究领域结合起来,就可以孕育出一个新的研究对象:政治习惯法。政治习惯法既可以理解为官方习惯法,也可以理解为宪法惯例或政治惯例;它既属于习惯法的范围,可以借此拓展习惯法的研究空间,也属于宪法学的范围,可以借此拓展宪法学的研究空间。正是在这个意义上,我们认为,有必要认真对待政治惯例。
  从政治的类型着眼,值得我们认真对待的政治惯例主要有以下几个方面。
  首先,是政党政治视野下的政治惯例。由于现代政治都是政党政治,由于政党对政治生活产生着越来越深入、越来越广泛的影响,因此,政党之间或政党内部的惯例就构成了政治惯例的重要组成部分。一方面,在政党之间,国外的两党制或多党制,当代中国由来已久的共产党领导的多党合作制,都体现了政党之间的交往关系。就当代中国的多党合作制而言,虽然在统战理论的框架下已经产生了丰富的研究文献,但是,法学思维方式、法学研究方法的引入,必将在多党合作制度的理论研究中推陈出新,必将有助于完善多党合作制度的运行规则、运行程序。另一方面,在中国共产党内部,尽管机构众多、活动频繁,但各个机构之间的相互关系,都没有进入国家法律的调整范围。其中,有些关系在“党规党法”中已经作了规定,但还有很多重要的、实质性的交往关系,譬如,党委与党代会之间的相互关系、党委会与党的常委会之间的相互关系、党委与纪委之间的相互关系、党委内部的议事与决策过程等等,在很大程度上,还是属于政治惯例调整的领域。
  其次,是议会政治视野下的政治惯例。在当代中国,议会政治惯例主要体现在人民代表大会制度的实际运行过程中。在这个领域,虽然已经颁布了代表法、选举法、组织法等国家成文法,但是,与之相并列的政治惯例依然引人注目。譬如,各地广泛推行的人大主任由党委书记兼任的惯例,就值得进一步研究:这种惯例在多大程度上影响了当代中国的政治生活?它对于“党的领导”与“人民当家作主”的关系,将会产生什么样的影响?专职人大主任与兼职人大主任各自的权利义务有无区分的必要?再譬如,兼职人大代表的问题,在正式法律文本中也没有直接的规定,它作为一个政治惯例,应当如何评价?应当在多大程度上限制兼职人大代表的比例,从而实现由“议行合一”到“议行分开”的转变?此外,议会议题的筛选方式,主任会议与常委会议各自的决策权限,选区的划分过程与代表名额的分配机制,等等,都属于当下的议会政治惯例。
  再次,是政府政治视野下的政治惯例。当代中国政府承担着多方面的政治使命,其中的一个重要使命是建立服务型政府。所谓服务型政府,就是要适度弱化政府的管制功能,努力强化政府的服务功能。为了实现这个政治目标,政府有义务提供更多、更好的公共产品与公共服务。正是在这个过程中,逐渐形成了一些政治惯例:政府出面招商引资;每个政府部门都承担着招商引资的任务;政府对那些在招商引资活动中做出重大贡献的个人按引入资金的某个百分比给予奖励,等等。这些习惯性的政府行为,已经具备了政治惯例的性质。除此之外,政府领导人选的酝酿过程,政府领导人的届中调整,针对政府领导人的考核评价,政府内部的决策过程,等等,都受制于不同的政治惯例。然而,针对这些政治惯例的法学研究文献,还相当匮乏。
  最后,还有民族政治以及国际政治视野下的政治惯例。在民族政治领域,国家已经颁布了民族区域自治法,一些民族自治地方还制定了自己的自治条例和单行条例。但是,在这些正式法律之外,还形成了若干处理民族关系的政治惯例。其中的一个比较典型的惯例是,国家定期派出“援藏干部”,支援西藏的经济建设和社会发展。
  在国际政治领域,由于缺乏超国家的“世界立法机构”,政治惯例调整的范围就更加宽泛了。实际上,按照现有的国际法理论,惯例本来就跟条约一样,构成了国际法的主要渊源。因此,在国际政治领域,惯例的重要意义已经得到了理论界的普遍承认。
  以上分析表明,在政治的各个领域,都流行着相应的政治惯例。不仅如此,在政党、议会、政府、民族等政治领域之间,还存在着更加复杂、更加繁琐、更加多样化的政治惯例,它们分别调整着政党与议会之间、政党与政府之间、议会与政府之间的相互关系。这些跨领域的政治惯例,也期待着法学理论的梳理与阐释。
  把纵横交错的政治惯例与庄重严谨的宪法文本相比较,可以发现,两者既有一定的共性——都是调整政治生活,但也存在显著的区别:宪法文本主要规定了国家政治生活的应然状态,政治惯例主要描述了国家政治生活的实然状态。如果说,宪法文本是主权运行的应然规则,那么,政治惯例就是主权运行的实然规则。从这个层面上说,通过政治惯例的阅读与研究,有助于揭示主权运行的真实规则,有助于体现法学研究对于“真”的追求。
  除此之外,认真对待政治惯例,还蕴含着以下两个方面的积极意义。
  一方面,对政治实践而言,认真对待政治惯例有助于提升中国政治生活的可预期性。法治与宪政的价值不仅仅在于保障民权、限制公权,实现政治生活的可预期性也是一个追求的价值目标。要实现这个目标,就需要深入地理解、准确地把握政治生活的真实规则。举例来说,我们都知道美国的政治生活中包含了一个违宪审查制度,但是,这个制度并不见于美国的宪法文本,它实际上是始于马歇尔法官的一个政治惯例。如果我们只看美国的宪法文本,而忽视了这样的政治惯例,就不可能有效地理解或预测美国的政治生活。同理,要理解当代中国真实的政治生活,要解释中国政治活动的内在逻辑,也不能仅仅依赖于宪法文本,而是要在宪法文本的背后,看到形形色色的政治惯例。只有通过阅读这些政治惯例,并进而找出这些政治惯例背后的内在逻辑,我们才能提炼出这些政治惯例共同遵循的规律与规则,才可能为中国的政治探索未来。
  另一方面,对法律学术而言,认真对待政治惯例有助于实现多学科的交叉与融合,有助于在不同学科的交叉地带培育出新的知识。前文已经提到,政治惯例涉及宪法学、法理学、政治学、社会学、民族学等相关学科。但是,这些学科中的任何一个都没有把政治惯例作为研究的重心。政治惯例既处在这些学科的边缘地带,也处在这些学科之间的交叉地带。位置的边缘性与交叉性,恰好为政治惯例的研究带来了一种特殊的价值:通过政治惯例这个切入点,有助于整合相关学科的理论资源,实现多学科的相互融合。反过来,在多学科的支持下,也有助于实现对于政治惯例的理解、归纳与提炼,这既是解释中国政治现实的知识前提,也是完善中国政治现实的理论基础。因此,本文的结论就是:通过政治惯例,有助于读懂中国政治,发现主权运行的真实规则,拓展中国宪法学的研究视野。
  
  (本文编辑:李 焱)


  • 整理者:绝情谷  2009年3月TOP