首页 -> 2008年第8期

改革开放以来村民自治的历程

作者:肖立辉







  
  改革开放以来,在中国共产党领导下,中国基层民主获得了长足发展,以村民自治、居民自治为主要形式的基层群众自治成为当代中国民主发展的一道亮丽风景线。目前,村民自治所倡导的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,已经不再局限于中国的农村基层民主活动范围,而成为中国民主政治生活中的通用法则。
  
  《村民委员会组织法(试行)》出台前
  
  作为基层民主的重要组织部分,村民自治活动必须依附于某种组织载体,这个载体就是村民委员会。中国最早的村民委员会产生于广西罗城县、宜山县的部分农村。当地的农民自发地改革了生产大队的管理体制,通过召开全体社员大会,以无记名投票的方式,直接选举产生了中国首批村民委员会。村民的行为得到中共中央、国务院的充分肯定。据考察,中国第一个村委会是1980年2月在广西壮族自治区宜山县屏南公社合寨大队(现为宜州市屏南乡合寨村委会)果作自然村建立的。村务无人管理是“管事”组织——村委会——产生的直接根源。据时任生产队长的韦焕能后来回忆:(当时)“大队的人连村里的那一片林子都忙得看守不过来,哪有空管我们这里的事呢?为了防盗,老乡把牛拉进房子里与人同住一室,这总也不是长久之计吧?春耕在即,伙着用的渠道总该理一理,人畜也不能每天都趟过村前这条小溪吧?这些事没有人管只能自己管,属自己的事,自己都不管,还能傻乎乎地等别人管?但要管这些事总得有一个组织,有一个名义,有人牵头去办。地已经包了,生产队不存在了,队长也就没有名分了,再出头管事名不正,言不顺。那么这个组织叫什么呢,大队叫管委会,我们就叫个村委会……城里人叫居民,我们村里的人不就是村民吗?村民委员会这个称呼,既符合村里实际,又符合我们的身份。”这个组织怎样产生呢? 韦焕能说:“过去生产队小队长是大队任命的,现在没有人任命了,我们总不能自己出面说自己是什么是什么吧?如果这样,老乡的一句话能噎死你:‘谁说你是头呀,那么爱管事’。”后来韦焕能与其他的5个生产队长商定由村民来选,候选人是原来的6个生产队长和1位村民组成,选出主任、副主任、委员等5位村委会成员。
  改革开放以后随着农村家庭联产承包责任制的推行,“大包干”造成相当部分的村级组织处于瘫痪、半瘫痪状态。村级组织的瘫痪既不能使国家政策顺利下达,又不能使村民的民意上传,更不能使村民得到国家权力所提供的公共服务。这种情况既是国家不愿看到的,也是村民不愿看到的。作为国家在乡村社会基层的代理人,乡镇政府要完成一定的国家任务,执行党和国家的政策,如计划生育,就需要有人负责这些事。而村民申请宅基地、承包集体土地等事宜也需要村里有人负责,遇到街坊邻里发生矛盾或者宗族发生冲突时也需要村里有人出来协调。这种社会需求使变革村级治理方式成为必要。
  1980年底,广西果作村的做法在广西部分农村得到推广。村民在生产队一级以选举的形式自发组织了群众自治性组织——村委会,以取代日益瓦解的生产队组织。这种自发组织刚开始只是维护社会治安和维护集体的水利设施,后来逐步扩大为对农村基层社会政治经济生活中诸多事务的村民自我管理。这种做法得到当地党委政府的肯定,并引起中央的高度重视。中央派出专门调查组赴广西考察。1982年宪法确认了村委会是中国农村基层社会的群众性自治组织,村委会主任、副主任和委员由村民选举,也就是说村委会干部由村民选举产生而不是由上级政府任命或其他的途径产生。彭真在作1982年宪法说明时指出,之所以将村民委员会列入宪法条款,就是要在基层社会生活中加强基层群众性自治组织的建设,保证人民群众当家作主。随即,各地根据宪法的要求进行了建立村委会的试点工作。1983年10月,中共中央发出《关于实行政社分开,建立乡政府的通知》,要求在改革政社合一的农村管理体制的同时,按村民居住状况设立村民委员会。中央还要求各地在建立村委会的同时,制定村委会工作简则。
  从1984年上半年起,中央在总结各地制定的村委会工作简则基础上,授权国家民政部起草《村民委员会组织条例》初稿,然后在全国人大法工委、民政部、政法院系和法学研究单位几经讨论,几易其稿。经过近三年的讨论,1987年1月六届全国人大常委会第19次会议将《村民委员会组织条例》列入议事日程。在3月召开的六届全国人大五次会议上,彭冲副委员长建议将《村民委员会组织条例》改名为《中华人民共和国村民委员会组织法》。在审议过程中,围绕这部法律展开了激烈争论,有代表认为,许多村委会事实上具有部分行政管理职能,起着准政权组织的作用。个别人也建议修改宪法,取消村委会的自治性质,将其定性为基层政权组织。否则将使乡镇下派的各种行政任务无法完成,使乡镇行政管理职能无从实现。面对激烈的争论,彭真委员长在审议会上发表长篇讲话,坚决支持人大常委会通过该项法案。彭真指出:为了解决民主问题,“要抓两头,上面,全国人大和地方各级人大认真履行宪法赋予的职责,发展社会主义民主,健全社会主义法制;下面,基层实行直接民主,凡是关系群众利益的事,由群众自己当家,自己作主,自己决定,上下结合,就会加快社会主义的进程”。他指出:“把村民委员会搞好,等于办好八亿农民的民主训练班,使人人养成民主生活的习惯,这是发展社会民主的一项很重要的基础工作。”彭真还不止一次地说过:“把一个村的事情管好了,逐渐就会管好一个乡的事情;把一个乡的事情管好了,逐渐就会管好一个县的事情,逐步锻炼,提高参政议政能力。”彭真的讲话对于统一大家的思想认识,起了关键性的作用。11月24日,六届全国人大常委会第23次会议以113票赞成、1票反对、6票弃权正式通过《村民委员会组织法(试行)》,从而使村民自治作为一项新型的群众自治制度和直接民主制度在法律上正式确立下来。
  
  《村民委员会组织法》的试行
  
  1988年6月,全国各地开始试行《村民委员会组织法(试行)》,在实践中逐步建立和完善村民自治的各项制度。到1989年底,全国有14个省、自治区、直辖市在试点基础上开始依法选举村委会干部。到1990年9月,福建等9个省制定了本省的《村民委员会组织法(试行)》实施办法。1989年春夏之际北京发生的政治风波,对刚刚兴起的村民自治活动产生了强烈冲击。许多人认为《村民委员会组织法(试行)》超前,不适合中国的现阶段国情;将村委会定为自治组织脱离了中国农村的实际;有的人认为中国的农民缺乏民主传统,没有自治能力;一些人认为将村委会定性为自治性组织,村委会与乡镇政府的关系定为指导关系,对开展工作极为不力;有的人担心允许村民自治,放手让村民选举村委会干部,会让一些不三不四的人混进村委会班子;还有的人担心复兴起来的家族势力会操纵中国的农村基层社会;有的人甚至主张废止《村民委员会组织法(试行)》,建立村政权,设立村公所,实行村公所与村委会“两块牌子,一套人马”,将乡政府同村委会的关系定为领导与被领导关系。这些思想认识与意见分歧使村民自治出现停滞。
  为了解决有关《村民委员会组织法(试行)》的争论,中组部、中央政策研究室、团中央、全国妇联组成联合调查组,对全国村级组织状况进行全面考察。调查组的同志认为,农村的政治形势已经到了相当严峻的地步,如果农村基层政权建设政策措施失当,完全有可能触发更大的危机。在他们看来,维护政治稳定的关键是调整党和国家与农民的政治关系,实行基层民主改革是改善农村干群关系最有效的途径。但在一段时间内,反对村民自治的人仍然不相信村民会把选票投给那些执行国家政策的村干部。为了回应上述分歧和争论,1990年3月中共十三届六中全会通过《关于加强党同人民群众联系的决定》,号召全党相信群众,依靠群众,而不是怀疑群众,限制群众。同年8月,中组部、中央政策研究室、团中央、全国妇联在山东省莱西县召开全国村级组织建设工作座谈会。宋平在讲话中指出,对于《村民委员会组织法(试行)》应该去试行,而不是争论。会议要求各地从实际出发切实进行包括村委会选举在内的各项村民自治活动,并提出每个县都要选择几个村或十几个村,开展村民自治示范活动,摸索和积累经验,树立和推广典型,以点带面,推动工作。
  

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  • 整理者:绝情谷  2009年3月TOP